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| 扶贫：脱贫与发展并举 |
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| 2007年08月22日 |
财政部扶贫调研组近期赴宁夏、甘肃两省区进行农村扶贫开发专题调研，了解当前农村扶贫开发面临的形势。甘宁两省区扶贫开发取得了明显成绩，探索出不少好的做法和经验，同时也面临不少困难和问题。农村贫困人口所面临的困境也不一样，有的基本上衣食无忧，但家中缺钱；有的靠天吃饭，听天由命；有的受恶劣的自然环境限制，靠政府救济度日。贫困的原因有同有异：有的是思想观念落后；有的是自然环境恶劣；有的是政府帮扶政策辐射不到或力度不够；有的则是政策设计不合理，事倍功半。
从甘宁两省区乃至全国的情况来看，当前扶贫开发既有良好的机遇，又面临严峻的挑战。
当前扶贫开发面临的挑战
首先是贫困群体规模依然较大，贫困群体与其他社会群体发展差距呈扩大之势。根据国家统计局数据，2006年底，甘肃宁夏两省区贫困人口规模分别是499.2万人(绝对贫困154.9万人,低收入344.3万人)和33万人(绝对贫困8.9万人,低收入24.1万人)，而两省区建档立卡结果分别达到了753.63万人(绝对贫困225.89万人,低收入527.74万人)和133.5万人(绝对贫困70.6万人,低收入62.9万人)。两省区贫困地区与全国平均发展水平的差距在扩大，而且两省区贫困地区内部的发展差距，特别是城乡差距也在扩大。2000年到2006年，甘肃省农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从1：3.44扩大到1：4.18；宁夏农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从1：2.85扩大到1：3.33。
其次是部分贫困地区的生产生活条件还没有根本性地改变，制约生产生活发展的关键性问题还没有得到根本解决。两省区干旱带还有相当一部分地方没有解决缺水的问题，这些地方农民群众生产生活依然相当困难。山大沟深，生态脆弱，干旱少雨，很大一部分地区仍然是靠天吃饭。
三是贫困地区自我发展的能力不强。2006年，“三西”地区农民人均纯收入只有全国平均水平的一半。重点县财政自给率平均在15%左右。农村人口素质普遍较低，就业难度大。扶贫开发确实使一部分人解决了温饱问题，但巩固温饱问题的任务还相当艰巨。因此，农村扶贫开发具有长期性和艰巨性。
四是农村低保制度全面建立后，贫困地区扶贫开发求发展的意愿更加强烈。今年，低保制度全面建立起来后，甘肃、宁夏两省区农村绝对贫困人口将全部得到保障。农村贫困人口的温饱问题将随之得到根本解决。但是，调研中，两省区一致认为，低保制度不能代替扶贫开发。低保制度仅仅是解决了贫困人口的生存、生活问题，农村贫困群体的发展问题仍然要靠“造血”式开发扶贫来解决。
五是贫困的复杂性和反贫困的艰巨性，呼唤制度性、整体性扶贫政策体系。我国农村贫困的原因是复杂的，既有自然条件制约，也有人力资本落后的原因，既有制度性缺陷，也有机制方面、具体工作层面的不足。近年来，国家在农村税费改革、农村义务教育、卫生医疗、生态建设等方面的政策设计，对促进贫困地区、贫困群众改变贫困落后面貌发挥了十分重要的作用。但是，从甘肃、宁夏干旱带贫困现状及反贫困实践看，帮助贫困地区发展、贫困群众脱贫致富，既需要贫困地区立足科学发展观，实事求是地做好规划，还需要政府对贫困地区做出更多的系统性的制度安排和政策设计。
创新管理机制提高扶贫工作成效
目前，我国农村贫困人口扶贫任务十分艰巨，中央和地方政府都要加大投入力度；扶贫要分类指导、因地制宜，充分依靠和调动地方政府的积极性,防止不切实际的瞎指挥，束缚地方政府的手脚；要坚决支持地方整合资金，将各方资源整合起来办大事。要创新管理机制，提高扶贫工作成效。
要赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作当中仍然需要坚持的一个基本工作方针。国际反贫困经验表明，只有通过开发式扶贫，才能从根本上解决贫困人口的素质问题、发展问题和能力问题，才能从根本上形成自我可持续发展的良性机制。我国多年来的扶贫经验也证明了这一点。开发式扶贫方针不排除其他扶贫手段，比如救助救济力度、农村最低生活保障等。最低生活保障制度作为维持生存的基本条件，是对扶贫开发工作的有利促进和有利补充。因此，扶贫开发的方针不能动摇，扶贫开发现行的行之有效的政策措施不能动摇，扶贫工作的力度不能削弱。
但是，新形势下的扶贫开发应赋予新的理念和内涵。应由专项扶贫开发转变到综合扶贫开发的思路上来；应突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高；应由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面。
要重新定位扶贫开发的目标任务。过去扶贫开发主要或者侧重于解决贫困人口的温饱问题。从当前形势看，这一目标应该调整。一方面低保制度的建立和完善，必将全面、稳定地解决贫困群体的温饱问题。另一方面，扶贫目标不适当调高，贫困群众脱贫也就不稳固，低保压力也会增大。因此，在新形势下，扶贫开发要将解决温饱与巩固温饱并重，加快发展与缩小差距并举，实事求是地确定扶贫开发的目标和任务。建议将扶贫开发目标从重点解决温饱转到“增加贫困人口收入，缩小贫困群体与其他社会群体收入差距；促进贫困地区经济发展，缩小贫困地区与其他地区整体性差距”上来。扶贫开发的主要任务则是发展经济、增加收入、提高生活水平。
要进一步明确扶贫开发工作重点。在扶贫工作方式和实现形式上，需要实事求是，因地制宜。应以贫困地区和贫困群众最迫切最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，针对不同的条件，采取不同的措施。不能机械地定比例、定标准，具体的支持方式和内容应由各地依据实际情况确定。
创新扶贫机制。一是探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。无论是从中央层面，还是从甘肃宁夏两省区的实际情况看，随着公共财政体制的不断完善，针对贫困地区和贫困人口的政策也越来越多，资金的投入也不断地加大。如果扶贫开发能和这些政策有机结合起来，将起到相辅相成的作用。要实现扶贫资源的整合，一是要求贫困地区立足科学发展观，实事求是地编制扶贫发展规划，明确工作目标和任务。二是要树立“大扶贫”观念。积极发挥各部门的优势，实现资源整合和协同作战。要以贫困地区新农村建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，认真研究将各种资源有效引导到贫困地区的办法。三是鼓励各地进行探索和试点。特别是在县级开展扶贫资源整合试点。
二是研究建立重点县的进退机制。改变现在重点县一定几年不变的做法，制定考核办法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。中央控制重点县总量，重点县的调整权下放给各省，由省政府确定调整的时机和对象，报国务院扶贫开发领导小组备案。
三是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配，一大部分资金按照贫困规模、贫困程度分配，以体现公平性。另一小部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。
四是完善社会帮扶机制。扶贫是全社会的责任，需要全社会共同努力，共同支持。在这方面需要完善一些机制，调动各个方面的积极性，把政府扶贫和社会帮扶有机地结合起来，最大限度地加快扶贫开发的步伐。特别是要更加注重发挥妇联、妇女在扶贫开发中的作用，增加安排针对贫困妇女的扶贫项目，提高妇女在扶贫开发中的参与度。
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