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| 关注农村低保：来自实践的难题待破解 |
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| 2007年07月12日 |
编者按：按照国务院部署，今年起，农村低保制度将由试点地区扩大到全国农村。农村低保成为一种制度性安排。农村“低保新政”犹如温暖的阳光照耀到贫困农民身上，为广大农村贫困人群拉起一道最低生活保障“安全网”。目前，人们最为关注的是农村低保资金哪里来？低保对象如何确定？低保制度如何做到规范管理运作？还有哪些问题需要及时解决？
记者在基层采访发现，农村低保制度确实保障了贫困农民的吃饭问题，但他们仍然面临教育、医疗等方面的困难。基层县乡由于财力所限，也呼吁资金来源更加多元化，多管齐下提高救助水平。
据调查，目前农村低保工作进展很大，但是实际运作中也遇到一些新的制约因素，归纳起来大致为以下几个方面。
保障对象多与补助资金少的矛盾
记者在采访时发现，不少农民抱怨当地的低保政策不公平，很多困难户享受不到低保救助，实际上就是因为基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重限制了农村低保的覆盖面。
吉林省德惠市边岗乡民政助理车万峰说，去年普查，特困人口3200多人，占乡总人口8%。在实施低保过程中，指标只有1518人，有接近一半的贫困人口享受不到低保。“都是贫困户，都符合低保标准，有人能得到救助，有人就得不到，引发了很多矛盾。”他说：“每年一到快要发低保金的时候，那些困难户整天到处追我，我也没办法，资金是有限的，指标只有那么多。”
越是经济欠发达地区，贫困人口越多，需要投入的低保资金就越多。吉林作为粮食大省，很多产粮大县多年来财政一直困难，没有能力对低保资金进行配套，资金短缺限制了农村低保的覆盖面，难以实现应保尽保。
吉林省民政厅的统计数字显示，吉林这个农业大省，有57%以上的人生活在农村，农村特困人口达120万，占农村人口总量的7.7%。由于筹措落实低保金极其有限，目前吉林省仅将42万户共80万人纳入农村低保范围内，还有近40万农村贫困人口未纳入农村低保、农村五保等保障制度内。
吉林农村的低保户，不少是因病所致，他们丧失了劳动能力，没有任何收入渠道，每月的低保金对于他们来说只能买点药，日常生活还是非常艰难。
梅河口市海龙镇大榆树村有20多个低保户，村主任廉诚金说，低保户多是有病的，岁数大的，子女不在身边的，低保金对于他们来说确实很重要，但是不够用。村民刘玉琴今年66岁，一个儿子在车祸后变成了植物人，两个女儿一个嫁走了，另一个在外打工，她自己脑血栓、腰椎间盘突出，因为没有劳动能力，土地早已交回村里，基本没有收入来源。在刘玉琴家里，记者发现屋内几乎没有什么值钱的东西，垃圾散落在地上没人清理，屋内摆设杂乱不堪。见到记者，她捧着一个小药篮，里面堆满了各种廉价的药品，最贵的药也就十几元钱。
刘玉琴说：“国家给的低保金确实帮了不少忙，但也没解决根本问题，有时候一天打吊瓶就得花掉30多元，一年的低保金只能买一点药。”
吃饭财政与配套资金的矛盾
德惠市民政局低保中心副主任尹伟说，上面给的低保金其实不少，主要是地方财政没能力进行配套，只能“有多大锅下多少米”。据他介绍，去年上级财政给德惠市共拨付低保金500万元，要求地方按照低保户年人均不低于240元标准进行差额配套，按照1.6万人计算，大约需要配套380万元左右，地方实在没有能力，只配套了70万元。
吉林省民政厅低保处负责人谷艳芬说，近两年省政府每年拿出6900万元，地方财政列支配套资金，去年全省农村低保补差标准达到每人每年240元，今年准备提升到360元。谷艳芬表示，这个救助标准明显偏低，即使达到了年平均360元，仍然无法与城市低保的平均补差相比，维持低保对象的物质需要和基本生活仍有困难。
吉林省民政部门认为，对于经济发展相对落后、贫困人口相对集中的农村地区，国家应适当加大对农村困难群众的扶持力度，在低保资金上给予更多倾斜。
山东虽然是经济大省，但农业人口基数大。省内东西部发展不平衡，西部困难地区需要保障的人数多，实现应保尽保的压力仍然很大。
济南市历城区仲宫镇民政办主任陈汝峰说，仲宫镇年财政收入大约2000万元，有教师700多名，事业编制的干部200多名，公务员50名，离退休干部100多人，不算临时工就有1000多人要吃饭，以人均月工资2000元计算，一年就要2400万元。农村低保资金镇里承担20%，区财政承担80%，这样，乡镇每季度匹配5万元，一年20万元。按说这笔钱不算多，但全镇职工至今仍被拖欠工资人均6000元，财力有限。
对于地方财政配套问题，吉林省桦甸市民政局局长郑维忠认为，目前县级财政的状况已经到了极限，桦甸市的财政状况算好的，也只能维持吃饭，去年全市财政收入只有4.2亿元，还不如南方发达省份一个乡镇。“以目前吉林省县一级的财政实力，连开工资都勉强，根本没有能力去匹配低保资金。”他说：“建议国家在财政体制仍未理顺的情况下，不要再要求地方进行配套，一个是基层没有这个实力，结果只能是上有政策、下有对策，最终农村困难群众仍然得不到更多帮助。”
吉林省民政厅干部提出，低保资金是开展农村低保工作的关键，首先，在农村低保资金的筹集上，政府应加大财政投入，增加省级农村低保资金财政预算，建立农村低保资金的增长机制，将农村低保和城市低保统一研究，加大保障力度，努力实现应保尽保；其次，开设专门账户，建立统一的发放渠道。农村低保资金应列入各级财政的预、决算，各级政府建立农村低保的专门账户，由民政部门管理，统一调节分配。实现全省农村低保工作的“上统筹、下整合”，从而实现经办机构、服务网络和工作程序便民化、规范化和集约化，形成统一的网络体系，使救助对象不被遗漏，享受待遇公平。
工作任务重与工作人员少的矛盾
安徽省望江县政府干部严定芳反映，城乡低保实行动态管理，涉及面广、工作量大，但基层没有编制，没有专职人员，目前的农村低保工作主要由各级民政部门和基层村委会、社区承担。如安徽省望江县低保局只有两名工作人员，还兼顾城市居民低保、城乡医疗救助工作；乡镇民政干部一般只有1～2名；村撤并后村委会也只有5～7人，管理对象有四五千人。基层工作量大，涉及面广，工作难以应付。
华山镇政府民政办办事员刘萍说，镇民政办只有她一人负责低保工作，还要兼管残联、慈善、包村、招商引资等任务。她说，农民收入主要由种植、养殖、打工构成，核算核定收入情况难，应该经常走村串户走访调查，但是精力根本不允许。为此，区里掌握的标准是，宁松勿紧，宁可让困难户沾光，不让困难户吃亏。
对此，有的干部提出，为保证农村低保工作的顺利开展，应将农村低保工作经费和低保金社会化发放手续费列入财政预算给予保障，并配足乡镇、街道农村低保管理工作人员。为各地配备微机，运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集农村各类困难群众的基本信息，提高办事效率。
呼唤低保立法，避免工作随意性
有基层干部反映，目前建立农村居民最低生活保障制度只是依据上级的办法、意见等来执行，没有一部统一的法律，实际工作中存在随意性。一些农村干部说，从过去的“临时化”救济变为制度化低保是历史性的进步，我们更希望能够由现在的制度化走向“法制化”，通过立法确保低保的法律地位，有利于全面深入地推进农村低保工作。
农村低保的目的是保障那些遇到困难的人群，不是“养懒汉”的，这点要注意区别。基层干部分析，农村贫困家庭分很多种情况，主要由四部分构成：一是生理和智力有问题，家里缺乏劳动力的家庭；二是因病返贫或家里有子女上学负担重的家庭；三是因为各种自然灾害导致减产减收造成的贫困；四是农村的鳏寡孤独和已经丧失劳动能力而子女不在身边的老人。此外也有少数宁可受穷也不愿干活的懒汉。
不少基层干部建议，为了提高农村低保对象的社会救助效果，应该制定并完善与农村低保制度相配套的优惠政策，对农村低保对象在就医、就学等方面给予优惠或照顾，并对有劳动能力的救助对象给予就业扶持，鼓励其通过生产劳动脱贫自救。
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