每个级次的财政（不论中央财政抑或是县乡基层财政），其根本职责是提供各种形式的公共服务。就农村居民的国民性质而言,应该享受同城市居民无差别的公共产品,然而,由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业,加之农民是低收入、低税费的弱势群体,因此相对城市而言,农村公共产品涵义要宽泛一些。即农村公共产品是用于满足农村公共需要,私人不愿意提供的、具有非竞争性,非排他性的社会物品。

    大部分农村公共服务可以由中央、省、地（市）和县级政权提供，但仍然有相当一部分区际偏好差异极大的农村公共服务，无法由高层级政权在广大的农村地区得以有效地供应，只有地理包容性更小、层级更低而数量更多的政府单元，才有可能确保这些公共服务在各个特定的农村辖区的有效供应。这是乡镇一级政权组织有必要存在的基本原因。

    与其他国家相比，中国财政收支制度在提供公共服务方面有两个明显特征。首先，它高度分散：中央政府只担负整体预算开支的30%，余下的由下面四级政府分担，其中55%是省以下各级政府的开支。与此相比，发展中国家整体预算开支里中央以下各级政府的比例平均仅占14%，而发达国家为32%。

    在中国，各项重大社会服务由地方政府负责提供，包括社会保障、基础教育、医疗卫生以及公安等，特别是在广大农村地区，这种做法在世界上几乎是独此一家，也使财政管理的分散更显突出。第三、四级的市政府负责全部社会保障开支：养老金、失业保险及其他收入救助和福利计划。县级和乡级政府（第四、第五级）一起负责提供农村人口的基础教育和公共卫生——这两级占教育预算开支的70%，卫生开支的55-60%。既然地方各级政府，尤其是县乡政府在提供农村公共服务中扮演着如此至关重要的角色，要改善中国的公共服务提供，就迫切地要求相关的变革必须在这些级别上得以落实。

    中国财政收支系统的第二个特征在于，与这种递增式的“自上而下”的支出分散安排相对应的，却是递增式的“自下而上”的收入集中安排，这种财政收入与开支分配的不匹配，造成地方财政特别是县乡基层财政公共服务提供的相当一部分基本上靠自行筹资解决，为当地人民提供的服务极易受地方财政收支状况好坏的波及。为广大农村地区提供公共服务的县乡财政，其收入占全国财政收入的比例递减，1993年、1999年、2003年三年的数字分别为32%、21%和17%，而支出占全国财政支出的比例则几乎没有改变，同期的数字分别为31%、28%和30%。

    上述两个特征直接导致了农村公共服务提供中的两个关键问题：——基层财政深陷“无米之炊”窘境。“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政没爹没娘”的现象相当普遍。县乡基层财政的赤字比例从分税制改革之前的6%急剧地上升到2000年的37.2%；而县乡级次财政自给能力也是大幅度下降，不得不主要依靠上级转移支付来为其公共服务职责融资。

    ——县乡财政无力提供农村最基本的公共服务。由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡财政已无财力干其他事情。比如目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相当重，农民看不起病和因病致贫的问题十分突出。县乡政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县乡本级财政对农业几乎没有多少投入。

    通过以下制度安排和完善，保证广大农村地区居民能够享受基础教育、基本医疗卫生等基本公共服务是公共财政覆盖农村的最终目标。

    ——改变目前四至五级财政收入和税收征收体制，实行三级财政收入和四级财政支出体制。即财政收入和税收三级征收（中央、省级、县市级），财政支出和财政转移支付四级使用（中央、省级、县市级和乡镇级）。中央财政对省级财政转移支付；省级财政直接对县市级（含地市级、省级市辖区）财政转移支付；市辖区级、乡镇级（含市区街道办事处）不再设置地方税务局，只作为上级地方税务局的派出机构，由上级地方政府直接制定财政支出预算。——重新界定各级政府的支出责任。社会安全网、养老金和公共卫生等方面的职责可能更适合由县级以上的政府来承担，其他方面的责任，如校舍维修和地方基础设施建设等，则可以下放到最低层政府。重要的是，不能仅界定中央和地方政府的责任，还应确定省级以下地方各级政府所应履行的职责。为此，政府应明确三级（中央、省、县）预算体制将如何影响乡、村级政府。

    ——将分税制扩大到省以下地方政府。在许多省份，分税制还没有细化到省以下各级。因此，与支出责任一样，收入责任常常也不明确。中央政府应制定省级以下的分税制实施规范和实施截至日期。

    ——建立规范的农村公共投资体系，包括设定最低标准的农村基础设施条件，逐步解决水、电、路、通讯等农村基础设施建设。对关乎农村居民生活和发展的基本公共设施服务实行政府全额投资，农村居民无偿使用的政策，全面发挥公共基础设施的外溢性作用，使基本的公共基础设施覆盖全部农村居民。

    ——“放活”农村财政管理模式。扩大基层政府的财政支出自主权，允许基层政府根据当地的政策优先级设定公共投资的主要方向，进一步缩减专项农业转移支付的份额，提高一般性转移支付的比例，充分调动和发挥地方政府促进农业和农村发展的积极性。要彻底改变由上级政府决定所属政府公共支出项目的做法，同时建立更为科学的绩效监督评价体系，对基层政府的公共支出进行评价和监督，在保证基层积极性的同时，最大限度的提高支出绩效。

    ——建立规范的财政转移支付制度。改善政府间转移支付体系，促进地方政府公共支出均等化。改革以税收返还为基础的转移支付体制。中央政府和地方政府之间确定合理、简单的转移支付规则和标准，地方政府内部建立强制性的规则和实施方法，确保省级政府之间和省级以下政府中央财政转移支付的公平性和可及性。在经济发展地区和城乡差距有可能进一步拉大的条件下，优先缩小各地区人均财政支出的相对差距和推进基本公共服务均等化。需要进一步加大对中西部省份的财政转移支付，加大对农业、农村和农民的支持力度。

    作者：肖文东 蔡春霞

    来源：农民日报